60 乡村振兴背景下村级建制调整效用的调查研究——以达州为例（研究报告）
四川省党校系统课题 2021.12
张 娟、汪 妍、冉 琴、杜 华（市委党校）
作品展示：
乡村振兴背景下村级
建制调整效用的调查研究
——以达州为例
当前，随着经济社会的发展，农村社会发生了深刻的变化，农村社会结构、人口结构、经济结构等都呈现一些新的态势，四川尤其是达州的建制村数量多、分布散、基础差、人口少，村资源分布和利用不平衡等问题突出，制约了农村社会的发展，不利于乡村振兴战略的推进。为了更好推进乡村振兴和完善农村区域治理，四川省依据十九届四中全会关于“必须加强和创新社会治理”“构建基层社会治理新格局”“推进基层治理能力现代化”的部署，启动了村级建制调整改革工作。大规模村级建制调整工作已经开始，随之而来的问题也值得关注，在实际运行中村级建制调整对乡村振兴是否能发挥预期效用？效用发挥如何？据此本课题以达州为例，在对达州市几个区县已调整的建制村进行实地调研的基础上，对达州村级建制调整的现状进行梳理，对村级建制调整的效用进行初步评估，在客观分析问题的基础上提出了应对策略，以期对村级建制调整村的发展和后续有关政策措施的制定提供借鉴。
一、达州村级建制调整的基本情况及调整效用评估
（一）作为本课题考察对象建制村调整的数量
X县A镇原有行政村15个，村级建制调整后有行政村10个。
Q县B乡原有行政村13个，村级建制调整后有行政村8个。
W市C镇在2004年的时候将原有的8个行政村合并为6个村，2020年行政区划调整后，辖区共有行政村（社区）10个。
（二）村级建制调整前后村干部的年龄、学历
X县A镇在村级建制调整前村干部的平均年龄为56.76周岁，高中及中专学历的占比55.81%，大专及以上学历占比20.93%；村级建制调整后村干部平均年龄为43.98周岁，高中及中专学历占比43.10%，大专及以上学历占比31.03%。
Q县B乡村级建制调整前村干部的平均年龄为57周岁（常职村干部中年龄在50岁以上的同志占比超过了65%，13个行政村的两委负责人中有2位年龄已经超过60岁，村级党组织无50岁以下的负责人），高中及中专学历的占比70%，大专及以上学历占比20%；村级建制调整后村干部平均年龄为45周岁，高中及中专学历占比55%，大专及以上学历占比25%。
W市C镇村级建制调整前村干部的平均年龄为56周岁，初中学历的占45.8%，高中及大专学历的占54.2%，而拥有大学本科学历的干部为零；村级建制调整后村干部的平均年龄为47周岁，初中学历的占21.5%，高中及大专以上学历的占78.5%，还增加了拥有大学本科学历的村干部。
（三）村级建制调整前后村干部的待遇变化
X县A镇村级建制调整及“一肩挑”前村支部书记工资待遇为2160元每月，村级建制调整后“一肩挑”村支部书记的工资为3100元每月。在政治待遇方面，可以通过法定程序当选为镇级及以上党代表、人大代表，且村党组织主要负责人能通过县级以上的人事组织考试选拔进入国家事业、公务员编制或进入乡镇党政领导班子。
Q县B乡村级建制调整及“一肩挑”前村支部书记的工资待遇为2160元每月，村主任的工资待遇为1960元每月，其余常职干部的工资待遇为1712元每月；村级建制调整及村级负责人“一肩挑”后，村支部书记兼主任的工资待遇为3212元每月，其余常职干部的工资待遇为1712元每月。在政治待遇方面，可以通过法定程序当选为乡级及以上党代表、人大代表，且村党组织主要负责人能通过县级以上的人事组织考试选拔进入国家事业、公务员编制或进入乡镇党政领导班子。
W市C镇村级建制调整及“一肩挑”前村支部书记的工资待遇2141元每月，村主任的工资待遇为1927元每月，其余常职干部的工资待遇为1713元每月；村级建制调整及“一肩挑”后，村支部书记兼主任的工资待遇为3211.5元每月，其余常职干部的工资待遇为1713元每月。在政治待遇方面，可以通过法定程序当选为镇级及以上党代表、人大代表，且村党组织主要负责人能通过县级以上的人事组织考试选拔进入国家事业、公务员编制或进入乡镇党政领导班子。
（四）村级建制调整后涉农产业的发展情况
X县A镇在产业布局中仍然按照乡村振兴发展思路与对策，在产业布局上根据县域统筹，通过特色发展现代农业、扶持壮大新型经营主体等方式，发展有现代农业产业园、桑葚种植园等特色产业，从调研情况看其产业发展与建制村的调整关联度不高。
Q县B乡村级建制调整后八庙村、蔡和社区、王家村、育林村逐步建立起规模化养殖的特色畜牧业、以枳壳为主的中药材种植业，铜佛、三脚村发展了特色花椒种植业，八庙、育林村正在推进符合本村实际的特色金果粒产业，其中蔡和社区规划了出栏万头生猪的发展目标，王家村肉牛规模化养殖已突破200头，金土村硕源农业300亩扩种计划也在稳步推进之中。
W市C镇村级建制调整以前种植方面以发展辣椒产业、茶叶、中药材产业为主。养殖方面主要以生猪、家禽、肉牛、肉羊养殖等以家庭为单位的小规模模式为主。
（五）村级建制调整前后基础设施的建设情况
X县A镇各行政村的基础设施及综合服务设施主要为脱贫攻坚时期进行建设的，如阵地建设、管网铺设和道路硬化等，在建制调整后，工作的重点是对闲置资产和设施的整合和利用。
Q县B乡在村级建制调整前，基本实现了全乡所有行政村、村民小组通路、通电、通网、通水，所有行政村均建立起村级卫生服务室，群众出行、就医、教育、生产等基本公共服务设施初步完善，全乡累计修建公路约210公里、堰塘（蓄水池）约120座、提灌站2座、大小桥梁17座，修建有蔡和水库、三八水库两个小型水库；村级建制调整后新建村社公路9.32公里、硬化0.6公里，新建提灌站1座，基础设施和综合服务设施进一步完善。
W市C镇在村级建制调整前，新建村社道路45.9公里，硬化村社道路87.69公里，截止2021年该镇仍有9个村、120余公里社道路未硬化，部分群众生产、生活出行困难。综合服务设施相对落后，9个行政村、1个社区只有少数村（社区）才配备了部分综合服务设施设备，但都不完善，文体活动广场、体育器材等依旧缺乏或已年久失修；村级建制调整后，硬化村社道路57.14公里，集中维修社道路塌方4500余立方米，完成窄路加宽1.7公里，新建连户路4公里。解决了多个村的安全饮水管道问题，新建微水池（窖）11口371立方米，维修整治山坪塘8口，整治水渠4.2公里，改变4000余人挑水吃现状。实施农网升级改造1.5公里，改装智能电表2000只，完成所有村级健身娱乐设施配套安装。
（六）村级调整后的政治与社会效用评估
在村干部队伍建设方面。村级建制调整后村干部整体队伍偏向年轻化、知识化，以X县A镇为例，村干部的整体年龄下降12.78周岁，大专及以上学历占比提升10.1%，并培养有数位90后后备村社干部。
在基础设施建设方面。多数行政村的基础设施及综合服务设施主要为脱贫攻坚时期建设的，在建制调整后，部分村也在持续推进基础设施及综合服务设施建设，而还有部分村进行的是闲置资产的整合和利用。
在产业发展方面。从调研情况来看，很多村的产业布局和产业发展都得到了明显优化，产业发展效应凸显，但是与建制村的调整关联度不是太高。
在村干部待遇方面。建制村调整后，在工资待遇方面，只提高了“一肩挑”支部书记的工资，对其他常职干部的工资未调整，村社区干部工资待遇结构出现了严重不均衡的问题。在政治待遇方面，村级建制调整后政治待遇覆盖范围缩小。目前，村干部能够享受到的政治待遇主要有定向考试、科级干部待遇享受、两代表一委员选拔等。在定向考试方面，根据目前公务员定向考试、事业人员考试等规定，能够参加专项考试人员限定为担任过支部书记和主任的村社区干部，“一肩挑”后随着主任职务消减，符合考试条件的人员大幅缩减，政治待遇出现了单个提升、整体下降的情况。
二、因村级建制调整而诱发的负面影响和共性问题
（一）干部群众融合难，统筹协调难度大
过去的农村村落，多是因宗亲关系、地理位置等血亲或自然因素自然形成和建立的，因此农村社会自古以来就是一个熟人社会，即便是城镇化的当下，农村的外流人口增多，但是流入农村的人口还较少，农村依然保留着熟人社会的特征。村级事务的治理更多靠的是老规矩、老办法，遵循着各村特有的乡风民俗、村规民约。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民自治选举的村主任也多是本村人。在行政村内，村民和村民之间，村民和村干部之间，大家都是相互熟悉的人，建立起了相互信任的默契和关系。村级建制调整以后，原本无联系的村和村合并成一个村后，村民和村民之间，村民和村干部之间缺乏原有的默契和信任。一旦涉及到村级事务和利益关系问题，原有行政村的村民本能地希望原有村和自己利益最大化，使得建制调整后的行政村内部关系复杂，村民在身份、心理、行为对建制调整后的行政村和干部的认同度不高，参与村级事务的意愿不强，争利益的诉求增大，村民融入新村的难度增大。
村建制调整以后，管理的区域范围增大，人口增多，村级事务增加，村级班子成员和村干部的事务和任务繁重，另外，由于乡镇政府将其部分行政职能层层转移、分配到村，使得村一级出现泛行政化的现象，村干部的工作量成倍增加。建制村调整后，工资调整仅仅明确了“一肩挑”支部书记，对其他常职干部未有工资待遇调整，村社区干部工资待遇结构出现了严重不均衡，不利于内部团结。以Q县B乡为例，村级建制调整前村支部书记的工资待遇为2160元每月，村主任的工资待遇为1960元每月，其余常职干部的工资待遇为1712元每月。村级建制调整及村级负责人“一肩挑”后，村支部书记兼主任的工资待遇为3212元每月，其余常职干部的工资待遇为1712元每月，而社长的工资待遇每月仅为500元左右。工作任务多且繁重，但是村社干部工资待遇的结构不均衡，村社干部待遇偏低，他们感受不到自己工作的价值，没有获得感，容易积压较多的负面情绪，村社干部从心理和情感上难以积极主动融入新的建制村。
（二）综合服务实效差，责任能力不匹配
建制村调整前，道路的布局全部以本村办公室、村民集中区域为圆点，往场镇方向进行道路串联，未综合规划与邻村道路的连接问题。建制村调整后，联村道路已经不能满足现有需求，道路路网无法高效连接两个合并村，群众到村办公室办事、开会的时间和路程增加，绕路现象突出，村级服务阵地的便利性下降。因建制村调整都是以地理区位相近为第一要素，难以兼顾人口分布，两村合并后，在合并村中心地带易出现人口较少的中空地带，而按照相关要求体育文娱等服务设施要布局在村中心区域，这就使得实际布局与大多数村民的需求不匹配，难以兼顾全村需求。另外，体育文娱等服务设施布局难度也变相增大。
目前，很多行政村的基础设施及综合服务设施主要是脱贫攻坚时期的建设项目，在村级建制调整后，做的更多的是对前期闲置的设施进行整合和利用。但是随着乡村振兴的推进，原有的公路、堰塘（蓄水池）、提灌站、桥梁等设施已经不能完全满足新发展需要。根据做好两项改革后半篇文章的要求，对调整后的建制村的基础设施建设有相关的政策倾斜，但因为建制村调整的数量多，基础设施建设的投入高，目前更多的是在小范围内进行基础设施维护、改善及整合利用，很少有村进行大面积基础设施及综合服务设施建设。相关资金也未用于建制调整村的基础设施和综合服务设施建设。以X县A镇为例，2021年该镇乡村振兴衔接项目资金和道路交通资金中合并村项目资金占有率为61%，但因为各种因素的考量，建制调整的村与非建制调整的村在项目资金占有率上基本持平，无一笔资金明确为建制调整村的专项资金。
（三）发展定位不明确，特色产业难发展
在调研中发现很多地方在建制村调整前并没有对调整后的建制村的发展做科学、精细的定位。建制村调整前，是以各行政村为基本单位进行产业的布局和规划，合并村后，一个村支两委需要同时管理多种类型、多种形式的产业，因为专业人才、资金等因素的局限很难保障多个产业齐头发展。
在发展特色产业方面，由于发展思路、发展理念和相关制度机制等因素的影响，特色产业并不特色，存在着盲目跟风上马的现象，上马后的项目有的力不从心，有的被淘汰。以B镇D村为例，其将水果种植作为其特色产业，但是该水果本身的品种并不特色，水果质量不佳，在种植过程中没有专业农技人员进行技术支持和指导，在成果后销售的渠道和市场不通，该村的水果种植业一直处于难以为继的状态。
（四）高素质人才匮乏，抢抓发展机遇难
村建制调整以后，区域范围增大，人口增多，村级事务增加，村级班子成员和村干部的事务和任务繁重，客观上对村干部的基层治理能力也有了更高的要求。再加上乡村振兴的推进，乡村资源开发、产业发展、乡村建设和各类支农惠农项目和政策应该如何落地落实，这都考验着村干部的基层治理能力。
农村大量青壮年和精英人群向城市转移，农村空心化现象严重，留下的都是老人、妇女和儿童，能够参与到村级事务管理的优秀人才较少。在调研中发现村干部年龄大，学历低是普遍存在的问题。以Q县B乡为例，村级建制调整前，该乡常职村干部中年龄在50岁以上的占65%，13个行政村两委负责人中有2位年龄超过60岁，村级党组织无50岁以下的同志担任主要负责人。村级建制调整后，经该乡党委政府的统筹协调，有7位年龄偏大的村两委班子主要负责人离任，2位50岁以下的新任干部加入村两委班子，2020年村两委换届后，8位“一肩挑”村级负责人中有3人年龄在50岁以下，2人年龄在40岁以下，该乡村级常职干部中50岁以上干部比例降至55%。即便是村级建制调整后，村干部的年龄结构和学历机构依然不优。在从事具体工作中，很多年长的村干部在信息化操作方面存在困难，难以适应乡村振兴大战略下乡村信息化建设的需要。由于部分年长的村干部在受教育程度和经历方面的限制，对于农村经济和产业发展没有足够的认识，发展理念陈旧，缺少长远发展的规划和眼界，难以满足新形势、新任务下的新要求。
三、化解村建制调整负面影响、增强认同感的对策
（一）从保持群众“获得感”上入手增强“共同体”意识
增加村民在身份、心理、行为上对建制调整后的行政村和干部的认同度，打消他们对建制调整村的各种顾虑，让村民积极融入建制调整村。首先要加大对后半篇文章的政策宣传和解读，特别是要让村民了解和认识到村级建制调整后对于村民自身的切身利益和原本行政村来说有什么积极意义，让老百姓放心。其次，要不断提升村级综合服务能力，提高办事效率，让老百姓实实在在的感受到村级建制调整后对他们生活带来的便利和好处，让老百姓相信村级建制调整中一直强调的“方便群众办事”的初衷并不是口号，而是真正体现以人民为中心的实际行动。再次，要健全完善对村干部的监督体制和机制，让老百姓能够有途径和方式对村干部的管理权力进行全过程、全方位的监督，打消他们认为村干部会利益寻租的顾虑。最后，要通过宣传、学习和教育提升村干部的依法治理能力。只要村干部在处理村级事务，推进重点工作，特别是对涉及老百姓切身利益的事项，严格依法、依规公正办事，减少 “乱整”“胡整”的行为，老百姓就会安心。
让村干部能够快速融入建制调整村，积极发挥带头作用，就要提高各项激励和保障措施，不但要均衡有序的提高村干部的经济待遇，还要提升他们的政治待遇，调动他们工作的积极性和能动性。另外，利用党校、高校等平台，常态化的对村干部进行集中培训。在培训的方式上，除了传统的培训方式外，要根据各地村干部的实际情况，因地制宜的更新培训理念，有针对性的创新培训方式，开展多种培训活动，强化他们为人民服务的理念，帮助他们提升基层治理能力。
另外，还要解决好卸任支部书记关切的问题。合并村后，支部书记基本为原有合并村的支部书记其中一员，其他支部书记普遍卸任担任支部副书记、副主任，在现有村级管理模式下，卸任支部书记普遍发挥效应不是很好，管理难度很大，因此要加大组织对他们的关心和关怀，积极主动地解决他们关心和关切的问题，发挥好他们的作用。
（二）从优化办事“体验感”上强化能力与责任的匹配度
加大对建制调整村的政策和资金支持，就建制调整村的基础设施和综合服务设施建设提供专项资金。在对地理位置、资源优势、产业结构、民风民俗等要素进行综合、全面评估的基础上，制定优化布局方案，科学、长远地规划道路连接、体育文娱等服务设施布局和建设的相关问题。
综合服务能力高不高，综合服务设施是否与实际需求相匹配，对老百姓来说最主要的是要看办事方不方便，办事效率高不高，办事效果好不好。统筹推进一体化服务平台的建设，就村级便民服务点业务办理做到全覆盖。乡镇党委政府和县级有关部门要不断推动行政事项赋权下放，缩短老百姓办事的时间，提高老百姓办事的效率。健全民事代办制度，切实做好特殊群体在低保、养老等事项代缴代办代领工作。另外，还要强化对老百姓的宣传教育，帮助他们掌握通过网上自助服务办理业务的技能。
（三）从提升群众受益角度倒逼地方特色产业规模化发展
对于建制调整后的村，在对其发展进行科学、精准定位的基础上，就建制村的产业发展作出有效规划。既要充分考虑建制村的原生资源、产业基础、人才基础等因素，又要顺应市场发展需要，选择符合本村发展实际的高品质特色产业。在发展特色产业时，既要强调“特色”，更要突出“高品质”，避免同质化、单一化和低质化。上级政府和部门要为调整后的建制村搭建起与职业机构、科研院所一对一的合作平台，建立长效合作机制，在相关产业发展的过程中邀请专业人才进行全程的引导和指导，对产品的品质和发展环境严格把关。特色产品是基础，市场是关键，要借助电商平台和直播平台对相关产品进行宣传，打通销售渠道，通过市场的作用倒逼产业的提质升级，形成规模化的产业发展集群。
（四）从全面推进乡村振兴的高度锻造提升基层治理能力
村级建制调整后的效用到底发挥的怎么样？关键要看相关政策制度落实的好不好，而落实的关键靠人。因此必须建立一套完善的乡村人才引、育、用机制，壮大高质量的乡村专业人才队伍。要根据乡镇和村的发展实际，既要引进懂农村、懂政策、懂经济、会治理的年轻人才，同时也要引进有经验、有阅历、有思想、有资金，政治立场坚定的中老年人才作为村干部的后备人选。除了引进人才，还要在本村培育一批专业的人才，探索高效的培训方式，就政策法规、产业发展、乡村治理各方面内容对本村村民进行培训，培养一批能够进入村两委的后备人才。另外，还要因地制宜地建立村级专业人才库，借助专业机构和学校等平台，将不同层次，不同领域的专业人才纳入村级人才库，弥补村干部在专业能力方面的不足。
要持续强化村干部的激励保障机制。村级建制调整后，村干部的工作任务多且繁重，“一肩挑”后的村级负责人的经济待遇各方面都有所提升，但是村社区其他干部的各项待遇依然较低，村级组织内部出现待遇结构不均衡现象，要建立健全针对所有村干部的报酬稳定增长的长效机制。
（五）从全面提升基层治理效能的维度健全评价指标体系
优化资源配置、提升发展质量、增强服务能力、提高治理效能是村级建制调整后我们希望达到的理想效果，但是在实践的操作过程中，村级建制调整的效用到底如何，又该从哪些方面去评价其效用？可以针对村级建制调整效用探索建立一套科学、立体且具有操作性的的评价指标体系。在全面综合考量的基础上就村级建制调整后的相关情况按照不同类别和要求建立不同层级和类别的指标体系，如可以将产业发展、综合服务能力、基层治理效果、老百姓满意度等作为一级指标，在一级指标之下按照实际情况制定二级指标。通过科学、全面、客观的指标体系摸清村级调整的效用，在此基础上不断去调整、完善和优化村级建制调整的各项政策。
