23.基层治理能力现代化进程中农民参与行研究—基于万田村新冠肺炎疫情防控的实证调查（研究报告）

四川省党校系统课题  2020.11

董成鹏（市委党校）、罗  力（市应急局）、李  涛（达州市职业技术学院）

作品展示：

基层治理能力现代化进程中农民参与行为研究

               ——基于万田村新冠肺炎疫情防控的实证调查   

中国治理体系和治理能力现代化最难在农村，农村治理能力现代化水平直接决定着中国治理体系和治理能力现代化实现程度，其中农民参与意愿与能力低又是最根本的制约因素。2020开年以来的新冠肺炎疫情，既是国家治理体系和治理能力的一次大考，更是农村治理能力的深切检验，集中折射出国家治理最薄弱环节的转型“痛点”。我课题组得辛深度参与万田村新冠肺炎疫情防控，在农村社会重大事件“窗口期”沉浸式体察农民行为的方方面面。在对万田村农民参与行为的实证调研中，课题组一方面以时间为线开展纵向发展研究，另一方面以关键节点为线开展横向对比研究，以确保课题研究素材的真实有效和研究对象的直观透视，精准分析当前农民参与社会治理的行为群像模式与问题所在。

本课题以时新农村疫情防控社会性事件为蓝本，旨在微观实证研究农民行为镜像，分析农民行为选择影响因素，思考农民参与基层治理主动性的有效路径，为推进农村基层治理能力现代化提供有益的理论与实践借鉴。

一、研究对象与方法

（一）研究对象

1.万田村村情

万田村位于万源市东部，沙滩镇东南部，距县城33公里，距离乡政府所在地1公里，东邻沙滩镇百花园村，南界鸳鸯池村，西连栀子园村，北与小河口村相连。万田村地处高山地带，平均海拔高度650米，万双路穿境而过，距离最近高速路口20公里。万田村共有4个村民小组、1725户5863人，其中男性2886人、女性2977人，常住人口2827人，其中60岁及以上906人，占32%；青壮年劳动力849人，占30%；16岁及以下298人，占10%。外出流动人口3036人，占村人口51%，主要流向成都、达州、沿海城市。

万田村党委下设2个支部，具体为：建安支部、团结支部，下设3个党小组，具体为：街道党小组、二高炉党小组、建安党小组。万田村现有党员53名。其中，35岁以下14名、占26%；60岁及以上24名、占45%；女党员17名；初中及以下学历28名、占52%，大专及以上学历18名、占33%。党龄30年以上党员21名，50年以上7名；万田村“两委”干部10名，其中党委7名、居委5名，全部实现交叉任职；有35岁以下和60岁以上干部共4名；初中及以下学历7名，大专及以上学历1名；女性1名，高技1名。2017年1月起，村党组织书记每人每月2600元，村委员会主任每人每月2400元，村委员每人每月2200元，现有离任村干部3人，均为年度领取的定额补贴。

万田村已经全面普及自来水，有硬化道路20公里，已通电、有线电视、广播，有通客运班车，每天往返8趟。近年来新上的较大基础设施和社会事业项目有：硬化安装场镇人行道护栏；场镇路灯安装；场镇道路维修；老年活动中心的建立。

2.疫情防控情况  

（1）以时间为线的防控措施与农民参与行为   

A.疫情防控台账      

消毒台账：根据万源市新冠肺炎疫情防控要求，万田村1月28日开始建立消毒物资出库台账，1月30日建立消毒台账并开展公共场所消杀工作。1月30日前由于消毒物资紧缺，每两天对公共场所消毒一次；1月30日随着物资相对充足，公共场所每天消毒一次。

参与防控人员台账：

2月2日 万田村9名三委干部参与（均为党员）

2月3日 万田村9名三委干部参与（均为党员）

2月4日 万田村11名三委干部参与（9名党员，2名志愿者）

2月5日 万田村11名人员参与（9名党员，2名志愿者）

2月6日 万田村10名人员参与（9名党员，1名志愿者）

2月7日 万田村10名人员参与（9名党员，1名志愿者）

2月8日 万田村10名人员参与（9名党员，1名志愿者）

2月9日 万田村13名人员参与（9名党员，其中1名研究生党员，4名志愿者）

2月10日 万田村13名人员参与（9名党员，其中1名研究生党员，4名志愿者）

2月11日 万田村15名人员参与（9名党员，其中1名研究生党员，6名志愿者）

2月12日 万田村19名人员参与（11名党员，其中1名研究生党员，9名志愿者）

2月13日 万田村14名人员参与（9名党员，其中1名研究生党员，5名志愿者）

2月14日 万田村16名人员参与（10名党员，其中1名研究生党员，6名志愿者）

2月15日 万田村15名人员参与（10名党员，其中1名研究生党员，5名志愿者）

2月16日 万田村16名人员参与（10名党员，其中1名研究生党员，6名志愿者）

2月17日 万田村16名人员参与（11名党员，其中1名研究生党员，5名志愿者）。

2月18日 万田村17名人员参与（10名党员，其中1名研究生党员，7名志愿者）

2月19日 万田村16名人员参与（9名党员，其中1名研究生党员，7名志愿者）

2月20日 万田村17名人员参与（10名党员，其中1名研究生党员，7名志愿者）

2月21日 万田村13名人员参与（10名党员，3名志愿者）

2月22日 万田村14名人员参与（9名党员，5名志愿者）

2月23日 万田村10名人员参与（7名党员，3名志愿者）

劝导情况台账：

B.农民参与行为

1月20日，国家卫健委高级别专家组组长钟南山院士说新型冠状病毒肯定有人传人现象后，万田村村民开始传说与谈论新冠肺炎，但主要是在一些对时事比较关注的少数村民中进行的，绝大多数人并没有把新冠肺炎疫情当回事，该上街赶场的三五成群上街办置年货，和原来生活并无差别。由于务工人员回乡多，街道酒店饭馆邀朋聚友现象突出，农民家里也集中宴请亲戚朋友，婚宴寿宴数量较平常多出5倍以上。

1月24日除夕晚上武汉封城后，更多的农民开始警觉并开始担忧新冠肺炎影响到自己，但反应较慢并不采取防护行动，基本上认为是武汉一地的事情，几乎所有村民都认为自己村子闭塞离武汉远，走亲访友拜年祭拜活动正常开展。

1月26日大年初二，村委会安排大喇叭与流动宣传车广播各级党委政府新冠肺炎疫情防控文件后，村民间紧张气氛剧增，村民开始取消远程走亲访友日程。同时，村里熟人间走人户（到别人家串门拉家常与拜候）还是正常进行，一些没有外出打工的老年人和个别年轻人比较倔强，说“该死浪潮天，阎王让你二更死你不会三更亡”，根本不把疫情放在眼里，故意在村里行走并嘲笑那些不敢聚众玩乐的村民以显得自己高人一筹。

2月1日后，随着村委组织人员入户检查新冠疫情防控情况与设立交通劝导卡点后，村民基本上都能够充分重视疫情，在家里尽量不出门，与别人说话也离得远远的。一些村民开始想办法购买口罩等防疫物品，基本无渠道购买到后都把以往的防尘口罩利用上，实在无法的村民开始自制口罩。一些村民开始堵自家门口的入户路，进而开始堵社道路村道路，有的村民自己行动查找湖北牌照的车辆和从湖北或经武汉返乡人员并举报，有村民甚至开始监视邻居的家人情况。

（2）以关键节点为线的防控措施与农民参与行为

  A.关键节点防控要求  

1月22日万田村传达万源市级关于新型冠状病毒肺炎疫情要求，安排部署做好疫情防控宣传知识和对湖北以及湖北武汉返乡人员的摸排，党政主要负责人不得离开万源境内。

1月26日万田村根据万源市会议要求，安排部署疫情工作，要求对返乡人员进行全面摸排登记，党政班子成员回归工作岗位，开展工作。1月27日班子成员全部归岗到位开展工作，全体村社干部投入紧张的返乡人员摸排工作和宣传工作，重点登记武汉以及湖北其他地区的返乡人员。截止1月31日，万田村摸排外地返乡人员207人，其中武汉2人，湖北其他地方4人，其他地区201人。宣传在街道及人口相对集中地方开展流动劝导群众出门务必戴口罩，没有口罩不要出门，不允许聚餐、走亲访友。对辖区内准备办理宴席人员进行劝导，全部予以取消办理。宣传丧事只能简办并要及时报告，不允许出现人员聚集。线路客车暂时停运。

1月31日，随着主城区进行封闭管理，着手研究村疫情管理办法，设立交通卡点，对出入车辆人员进行登记，对于无关紧要的人员及车辆予以劝返。2月1日万田村开始设立交通劝导卡点，参与人主要是村社干部。万田村9名三委干部参与，当天共计劝导登记93辆车，都准予通过，对车辆驾驶员进行了姓名、来去地方、电话号码以及车牌登记与车辆乘坐人员信息登记。

2月23日万田村村内所有交通卡点撤除，但疫情防控工作并未松懈。村党委一方面将工作中心放在复工复产、农民工外出上，对于符合条件的，准予开工，对于未批准开工的，做好监管。另一方面放在疫情防控上，主要措施有：对撤除的交通卡点依然安排工作人员进行长期劝导，落实广播等宣传资料，保证疫情防控紧张态势；还对新回境内人员的排查管控不放松，仍坚持一个包村领导、一个驻村干部、一个监管责任人、一个村医的四个一模式落实排查管控责任。

B.农民参与行为

万田村新冠疫情防控开始阶段，大部分村民认为本地没有疫情，村委只是按照上级要求开展工作而已，不关注不支持也不反对村委疫情防控工作。二社村民曹某某因为外出被要求登记心存不满，挖苦村干部只知道奉迎上级领导舔领导沟墩子（屁股），说村干部又想趁机整过年钱。

新冠疫情防控开展三五天后，特别是劝导点和交通卡点的设立，村民都认识到疫情防控是大势所趋，是有利于地方的大事，村民都开始配合村疫情防控小组工作。村民这时主要谈论交流话题都围绕疫情展开，拉家常首先就是互相通报自己知道了解的疫情信息，往往感叹流年不顺，不知道怎么收场，担心自己家庭的损失，希望国家出面出台更强硬的措施，限制人员流动，希望国家政府能把疫情控制住。一有风吹草动谣言就分外盛行，如家住村上栀子园的郭医生生病就谣言满天飞，形容各种症状的都有，大家都不敢走郭医生家门口的大路了。部分村民开始自保，以邻为壑怀疑其他人，堵路堵水现象时有发生。也有部分村民监视其他村民家里人员情况，举报别人邀约打麻将的有，举报别人家多了少了人的有，举报别人生病咳嗽的也有。

新冠疫情防控开展10天左右，村民基本上都意识到村委干部为地方疫情防控出了大力气，心存感激，上诉曹某某主动到村交通卡点公开道歉。万田村有70余村民主动申请加入新冠疫情防控志愿者队伍，有20余户村民给执勤的村干部和志愿者送开水送茶点点心。家里有病人就医的都自觉到村委开证明“路条”，不再觉得看病是天经地义的事情，认为村委会是不近人情。万田村疫情防控期间有5户家庭需要举办丧事，都一切严格按防控要求办理，有3家放下土葬陈见接受火化。

允许复工复产外出打工后，需要外出打工就学的家庭积极向村委疫情防控小组打听程序和务工信息，都希望村委会提供建议帮助。由于疫情总体上得到了控制，万田村部分农民开始对疫情防控重视度支持度下滑，嫌麻烦的居民逐渐增多。一社曹某亮因承包工程需要多次出入交通卡点嫌程序复杂，开车冲撞卡点栏杆撞到大学在读生宋某某，后经教育加之本乡本土，曹某亮愧疚不已，在宋家小女本人及家庭谅解后，写了一封道歉信公示在村主干道显眼处并自愿赔付宋某某医疗费精神损失费2万元，对整个村民教育意义较大。

（二）研究方法

1.研究设计

让农民参与基层治理合作与维持发展治理水平是农村治理的核心问题。随着农民持续40多年来的参与市场经济和自主发展，农民阶层发生了深刻的变化，在参与基层治理时呈现出参与愿望和能力水平的巨大分化。总体上看，农民在习惯亲缘、朋友、地域简单二元合作互利的同时，经济发展要素的多元激励与迁移行为的常态化，农民中开始发育出经济互利、文化价值选择等多元网络式合作互利关系，极少数先进者甚至超越自利的动机为公利而参与公共事务和基层治理，强互惠理论开始应用于农民参与行为研究。

本课题研究借用强互惠理论将参与村社基层治理的居民划分为强互惠者、合作者和自私者三个群体。强互惠者指超越“自利”动机无条件参与社区治理活动，为了实现社区公正利益而不惜付出代价；合作者指积极参与社区治理活动，会积极协助强互惠者参与社区治理活动。自私者指以“自利”目的希望分享社区成果与逃避任何损失。强互惠者与合作者具有参与社区治理的主动性，而自私者只想搭便车占便宜，不具备参与社区治理的主动性。研究对象是农民参与社区基层治理的行为，测量量表主要用来分析农民参与社区基层治理的主动性行为及影响因素。其中变量分为两类（1）因变量：用来衡量居民参与社区治理主动性行为；（2）自变量：指影响居民参与社区治理主动性行为的变量，影响因素分为行为动机、行为能力、行为触发、主动参与频度四大因素。课题组进行量表测量，测试者根据情况对每一题进行选择用于测量评估：1非常不同意、2不同意、3一般、4同意、5非常同意。

（1）问卷设计  

以下是课题问卷调研的核心部分：

万田村农民参与基层治理主动性行为研究调查问卷

尊敬的先生（女士）您好：

谢谢您对本调查的支持，本次问卷调查是为学术研究的需要，收集客观数据，绝非政府行为，绝不会损害您的任何权益。调查采用不记名的方式进行，我们承诺将您所填写的所有内容严格保密，希望您在填问卷时不要有任何顾虑，能如实填写问卷，谢谢！

以下框架中的题目依据您同意程度勾选，请在选择的数字上勾“√”： 1非常不同意  2比较不同意  3一般  4比较同意 5非常同意

（1）我总是主动参加社区公共活动          1—2—3—4--5

（2）我会配合村社领导参加社区活动        1—2—3—4--5

（3）即使利益受损也不会影响我参与的主动性    1—2—3—4--5

（4）参与社区治理活动可以让你有愉悦的积极的正面情绪  1—2—3—4—5

（5）参与社区治理可以给你带来成就感                 1—2—3—4—5

（6）参与社区治理您希望可以被他人所认可             1—2—3—4—5

（7）参与社区治理您不看中是否具有物质回报           1—2—3—4—5

（8）你的亲人、朋友是否赞成和支持你参与社区治       1—2—3—4—5

（9）你以前有参与社区治理的经历                     1—2—3—4—5

（10）你会了解关注参与社区治理的规范制度和活动  1—2—3—4—5

（11）你认为村委会应该负责组织和动员社区活动    1—2—3—4—5

（12）你支持通过奖励方式引导农民参与社区治理    1—2—3—4—5

（13）你认为农民没有意愿参与社区治理活动        1—2—3—4—5

(14) 你认为农民没有能力参与社区治理活动        1—2—3—4—5

（15）你认为万田村疫情防控做得很好             1—2—3—4—5

 (16) 你信服万田村平常的治理工作               1—2—3—4—5

（2）行为动机测量量表

以长期观察农民行为和实地走访调研为依据,课题组认为农民行为动机主要主要受愉悦、希望以及被别人接受这三个因素影响。愉悦是指在参与行动中能够内心悦纳开心的正面情绪；希望是愿意个体或群体发展向好和追求成功感的积极心态；被他人接受希望通过言行参与交流得到别人的认可。在调研过程中直接对被访问者提问，然后被访问者依据自身心理状态进行选择，同意程度越高表示越认可，依据打分进行衡量。

表1   行为动机测量量表

（3）行为能力测量量表

行为能力因个体经历、物质能力及知识与习惯等因素会因人而异，在对金钱、社会压力、过去的习惯、体力和时间等要素结合实际调研甄选后，课题组选取了金钱、社会压力和时间作为测量因子。金钱一方面是现阶段判断农民个人能力的直接要素，另一方面是否看重物质回报则是影响农民参与社区治理的关键因素。社会压力是来自于外界对农民参与社区治理的制约力量，这种制约力量可能来源于社区管理者、家人、朋友、舆论等，在“熟人社会”环境中成为影响农民是否参加社区治理的重要要素。时间主要考虑的是闲暇时间的多少对农民参与社区治理的主动性影响。过去的习惯测量项因为在调研中每时每刻都感受到农民习惯对行为选择的影响，体力项因为农村基层治理不再需要村民大规模投力投劳搞基础设施建设，体力在影响农民参与社区治理的影响作用很小，故不再对过去的习惯和体力项进行测量。

表2   行为能力测量量表

（4）行为触发测量量表

在行为动机和行为能力基本具备后，农民参与社区治理的行为是在居民的内在驱动力和外在推动力作用上形成的。现在农村社区治理主体日益多元化，除了社区居民还包括了政府、农村社区组织以及市场等。基层政府在提供基层公共服务上具有强力保障和天然优势，通过法律法令、政策决议等以国家政权力量予以贯彻执行，要求农民强制性或半强制性地参与基层治理，在基层治理中成为权威性的主导力量。农村社区（村）委员会是农村场域首要的自治组织，经济组织正日益成为农村的主要引导性力量，是农村社区治理的主要推动者，刺激触发农民参与社区治理。农民因袭习惯思维重，整体缺乏创新，总希望有现成的成功示范可以模仿，从众心理成为农民参与基层治理行为的主要引发因素。

表3   行为触发测量量表

（5）主动参与行为测量量表

课题研究设计了直接考察农民参与基层治理行为的测量量表，需要根据乡镇政府、村委会领导干部或工作人员评价、走访调查群众评价、参加村社区活动记录与查询新冠疫情防控台账予以综合判定，而不能只依据技术上分组开展的问卷调查和自己的陈述评价。设计被测量村民的主动参与村社活动的频度，直接从经常、偶尔、从不三方面给与简明直观测量。

表4  主动参与行为测量量表

（二）量表效验 

（1）量表信度分析  

信度是指测验结果的一致性、稳定性及可靠性，一般多以内部一致性来加以表示该测验信度的高低。信度系数愈高即表示该测验的结果愈一致、稳定与可靠。常用的克朗巴哈系数(Cronbach's α)信度分析，信度系数大于0.7为高信度，低于0.35为低信度，0.5为最低可以接受的信度水准。我课题组利用 SPSS20.0 软件对强互惠者、合作者以及自私者的行为动机、行为能力、行为触发、主动参与行为的所有变量进行信度分析。

表5  三类居民参与社区治理行为量表的信度分析

从分析结果来看，强互惠者、合作者、自私者参与社区治理主动性的影响因素克朗巴哈信度系数分别为0.75、 0.70、 0.62。强互惠者、合作者的各因素及各变量的克朗巴哈信度系数值都达到高信度标准，自私者信度系数值达到可以接受的信度标准。需要特别指出的是：第一次问卷测量课题组虽然对被测量者说明了课题组不具有政府性质，数据等资料不会交于政府机构，绝不会影响测试者任何利益，但测量结果问卷信度系数值低于0.3，课题组决定不采信这次调查结果。通过多次入户熟悉测量对象，村民对问卷性质详细了解，在镇村工作人员帮助下对测量对象技术性分类测量后，问卷信度系数值才达到0.51，信度值仍然偏低。课题组决定在课题调研中不再倚重村民问卷调查，仅将问卷调查作为参考，将重点转向至听取驻村干部、村委工作人员意见，并将入户走访访谈和现场参与新冠疫情防控收集的信息作为信度第一位依据，后期测量量表克朗巴哈信度系数值达致标准也证明了课题组思路和选择的正确。

（2）量表效度分析

效度分析的目的是测量量表的准确度。课题组结合农村社区实际情况，对同一指标从不同角度进行考察，前期通过村两委情况介绍，中期对村民参与疫情防控进行实地观察，后期通过入户访谈和典型事例对村民主动参与社区治理影响因素直接分析，调查对象包含了农民的各个层次，保证了数据的全面真实，在此，本文采用主成分因子分析法进行分析以验证本研究各量表的结构效度。

表6  强互惠者、合作者和自私者量表的因子分析

课题采用主成分分析法进行分析，按照特征根大于 1 的原则和最大方差法正交旋转进行因子抽取。用KMO(Kaiser-Meyer-Olkin)样本测度检验数据是否适合做因子分析。KMO值越大，表示变量间共同因子越适合进行因子分析。根据Kaiser分析模型，以测量项目的因子载荷是否大于 0.5 来保留该测量项目，小于 0.5 的予以删除。强互惠者、合作者和自私者量表的主成分因子结构效度比较好，由表中数据可以看出其 KMO样本测度值都大于0.5，说明主成分量表在理论逻辑上和现实性上可以采信。

（3）强互惠者、合作者、自私者行为影响因子相关性分析

在强互惠者、合作者、自私者行为的研究中，以三者参与农村基层治理行为作为因变量，把行为动机、行为能力、行为触发、主动参与作为自变量进行影响因子相关性分析。

强互惠者行为动机、行为能力、行为触发、主动性行为因子之间具有显著的正相关，其中，行为动机对主动性行为的影响最大，其次是行为能力，最后是行为触发，导致强互惠者主动参与基层治理。合作者行为动机、行为能力、行为触发、主动性行为因子之间也存在显著的正相关，相较于强互惠者，合作者行为动机对主动性行为的影响不大，行为触发对主动性行为的影响最大，行为能力影响最小。对于自私者来说，行为能力对主动性行为的影响程度最大，其次是行为触发，最后是行为动力。强互惠者、合作者、自私者行为影响因子之间都具有较强的相关性，适合用于分析研究农民参与基层治理行为。

二、农民行为类型与失范

万田村农民参与新冠疫情防控这一基层治理实践，为研究农民行为提供了深入的面对面观察机会，结合长期以来对农村、农民的了解与针对性分析，农民参与基层治理行为有鲜明的群体特点。

（一）农民参与行为类型

农民长久以来“鸡犬声相闻老死不相往来”的小农经济影响，只希望务好自家的一亩三分地，不愿意进入公共治理场域。国家政府管理触角在包产下户和免除农业税费后整体性退出农村治理场域，农民中“个体主义”意识急剧膨胀。近年来，国家强力推进基层治理体系和治理能力建设，公共性的治理再次强势进入农村基层，深刻影响了农民的行为选择。

1.外力型与自力型行为。相对于自己的家庭和个体而言，农民认为政府行为是一个强力的外力型存在，从参与成本上考量自己从心理上并不愿意随政府指挥棒而动。但政府是基层治理的主导者、资源的提供者和承担不利损失的监督裁决者，虽然村委会是自治组织，在农民的眼里已然将村两委当成一级政府，农民往往成为被动的“制度承受者”。万田村村民在这次新冠疫情防控中，他们充分感受到了政府和疫情凶猛的压力，经过简单的成本算计，迅速从疫情防控的不合作者、旁观者转变为政府措施的支持者和遵循者。从以往村委选举、文明创建等农村公共事务的推进过程中农民比较漠然的行为来判断，万田村农民积极配合政府参与新冠疫情防控根本上在于外在的强势压力，也由此认为现阶段农民参与基层治理总体上不是自发性参与而是外力型参与。一旦回到私人领地，农民会完全根据自己的偏好采取行为，只要基层政府没有明令明确指出哪些行为不可为，没有因为采取禁止以外的行为遭受处罚，还可能因为行动带来利益，农民就会迅速因时因地采取自己能够办到的行动。万田村村民在疫情中封堵村社道路的行为、主动监视别人家庭的种种行为，乡镇村社并没有宣传发动，针对这些行为造成的矛盾村疫情防控工作组还开展了化解工作，这些行为属于村民的自力型行为。

2.内聚型与外延型行为

研究农民行为，最可靠的方法是以家庭为基本单位展开研究，家户利益是农村社会的核心利益。内聚型行为是向内凝聚统合增强功能作用的行为。农村社会存在大量的内聚型行为，如家庭化经济活动、家庭化文化价值取向等。近年来由于民生实惠大量惠及农村农民，以家庭为整体争取低保、房屋补助等行为越来越明显。万田村村民在新冠疫情防控中以户为单位隔离，在户内互通信息物资有无，提醒自己最亲近的人注意防护新冠病毒等都属于内聚型行为。外延型行为是指对外系统延伸自己行为模式以期影响外部进而获取利益或降低损失的行为。如万田村居民要求其他人不要走动、戴口罩、不聚集等行为就属于外延型行为。万田村居民封死通邻村的公路，不让外村人进入，要求邻近村加强防控控制人口流动等也属于外延型行为。

3.社会本位型与亲族本位型行为

现代社会在尊重个人价值的同时，追求社会价值与利益的实现。社会本位型行为指在行为动机和行为结果上追求公义价值和寻求群体利益的正向发展。万田村是欠发达农村，居民中很少有人在日常生活中关心公平正义、自由民主价值，主要关注点在于自己和家庭怎样增加收入过上好日子，但在面临重大危机风险时，他们淳朴的家国情怀和集体意识迅猛激发，几乎所有人都能够站在国家社会的角度对国家各个层级的新冠疫情防控措施给与理解支持，认为自己不能因为新冠疫情防控不力给国家社会造成损失，“在家里躺着就是为国家做贡献”成为居民们的口头禅。万田村居民中强互惠者和合作者积极申请为疫情防控自愿服务，董某钱在村民缺乏防疫物资时把自己工厂的口罩和消杀液免费提供给村民和村委会。万田村现代性社会开始萌芽，但总体上还属于亲族本位型社会，居民行为选择惯于考虑家庭和亲缘利益的维护和发展。

4.互惠型与自利型行为

互惠型行为指在合作理念指导下采取的有利于自己同时有利于他人和社会的行为。农村社会中居民参与市场经济发展的广度深度不断拓展，“亲帮亲、邻帮邻”朴素互惠理念愈来愈深入人心。万田村村民在疫情中的物资接济、帮邻居代买菜买生活用品、通报介绍务工信息等都跳出了狭隘的“寡村”思维，互惠型行为在大的灾难风险面前放大了人性的光辉。农民由于历史和现实、人性和体制的原因，在行为选择上倾向于自利，采不采取行动基本上取决于自己是否获利的判断。万田村疫情防控才开始时居民随意走动、嘲笑那些不敢出门的人、挖苦讽刺村委防控干部都是希望这些行动能突出自己的存在感，对损害自己利益的人立刻不分青红皂白予以还击。自利型行为在自私者群体中表现的尤为明显，说话做事都想占点便宜，在村委干部和普通群众中两头讨好卖乖。自私者群体在疫情防控深入人心时能够严格遵守规定，有两三个人还申请参加志愿服务，据深入了解，这些人是认为于自于自己家庭有利，参加志愿服务有人以为有钱可拿，有人是为了积攒口碑和与村委干部拉关系，完全处于自己利益算计，不会站位公共服务利人利社会也利己的高度来选择参与疫情防控的行为。

在基层治理与公共服务中，那些从大局出发，考虑社会群体利益，有助于治理改善的主动行为是积极的参与行为，反之，以自利动机在基层治理中只追求个人利益，损害他人社会利益或被动抑制性参与公共治理的行为是消极行为。

（二）农民参与行为的失范

农村基层治理的难点难在农民参与治理的愿望和水平有限，在农民参与基层治理的行为中，很容易出现行为失范的问题。

1.过程参与中的主体缺位。农民主体意识薄弱，认为基层治理是村委干部的工作，村上基础设施建设好坏、产业兴不兴旺、乡风文不文明与自己无关，基层治理搞得不好也不影响自己吃不吃得起饭富不富得了家，完全是干部的责任。万田村新冠疫情防控初期，不少居民认为是村干部为了完成上级工作任务，不认为与自己和家庭的健康和利益有重大关系；新冠疫情防控中期，居民也能够深切体会到村委干部和工作人员的辛苦，但还是有一部分人认为这些干部平时得了好处，现在该是他们出力的时候。这些人认为自己平时没有得到什么好处，现在也不需要参加志愿服务，应该让那些吃了低保获得了公益性岗位工作的人参加，自己只照顾好家里人谨防感染病毒就行。新冠疫情防控后期，不少人开始抱怨疫情防控得过严过死，开始打听村干部在疫情防控中得到了什么好处，有人故意不上街买日用品，还是像疫情严重时那样让村干部和志愿者帮忙购买。虽然上述行为在万田村仅是个别现象，但考虑到新冠疫情防控是全国性大事件，进行了全国性的战役动员，可以推及我国农民在平常环境下主动参与基层治理积极性堪忧，农民主体缺位也一直是我国基层治理的主要矛盾。

2.资源利用中的功利算计。长期以来农村公共资源的贫乏和农村总体上的贫穷落后客观上要求农民精打细算才能过日子，这本来是一个优良传统，但如果与农民的自私占小便宜心理相结合，就会在公共资源利用中充满功利算计，追求个人利益最大化而不惜损害公共利益。万田村新冠疫情防控初期领到了县上的防疫物资，加上董某钱捐助的口罩和消毒液 ，一时间村上成了新冠疫情防控物资“暴发户”。新冠疫情防控物资民间的极度紧缺，万田村疫情防控物资迅速成了远近闻名的“唐僧肉”。本来防控物资的使用需要建立台账严格监控，但村民有反映说个别村委干部家里的人都有了口罩，有的还有了消毒液。这一情况课题组无法证实，但了解到万田村干部和上级乡镇领导经常会遇到求购求送口罩消毒液的请托。一些村民为了有机会领到或顺带几个口罩，疫情防控刚开始就申请到村委打杂服务。遇到村防控人员消杀作业，居民都会有意无意地与工作人员攀亲戚拉关系，希望工作人员厚待自己的居家环境消毒。个别消杀人员组串通作业，给不在消杀范围内的自己家户进行消杀，也有消杀人员故意不给得罪过自己的人门前消毒。个别志愿者趁防疫工作忙乱给自己家里偷拿口罩和方便面等物资，还随意赠送亲朋好友方便面、一次性纸杯等。

3.持续跟进中的走样异化。农村治理是一项长期性工作，需要农民持续合作与积极参与。由于农民参与基层治理主体性意识弱，参与行为容易随环境和心境变动走样。万田村新冠疫情防控前期工作得到了严格执行，迅速扭转了居民淡漠意识，教育引导了群众采取切实措施开展疫情防控。随着防控工作的长时间跟进，个别工作人员产生了厌倦情绪，更由于万田村及周边村镇都没有新冠肺炎感染者，一些参与疫情防控的工作人员思想出现了松动，对熟知情况的人测体温走过场或者不测的情况有之，对出入交通点的熟识人员车辆敷衍登记少查不查的有之，对不按规定出行上街购物的熟人放行的有之。农民看到本地长时间没有疫情，原来在家隔离防疫的村民开始在本社本村范围内行走串门，为节约口罩开始在熟知的人之间交往时不带口罩，开始就近邀约亲朋麻将娱乐等。李某某开始时对村疫情防控工作组上门例行排查持欢迎态度，本地疫情基本得到防控压力减少后，因村民举报家里有邻近村亲戚到访，村疫情防控工作组上门排查时，其推脱亲戚保证没有问题，工作组说这是工作要求配合，李某突然呵斥并大力推攘工作组成员，造成一名工作人员倒地受轻伤。

4.熟人社会中的差异失序。农村是熟人社会，农民会根据交往的人的地位、资历、与自己关系亲疏采取差异化的交往方式。万田村在这次新冠肺炎疫情防控中体现出熟人社会中的差异失序问题，造成了一些不必要或本可以避免的矛盾。曹某亮在邻村承包了道路硬化工程，允许复工复产后开始驾车往邻村做开工准备，每天需通过本村栀子园防控交通点至少两次。几天以来，因为本村和邻村交通防控点看守人员都知道他是老板是老熟人，让其人车简单查验登记后快速放行。安排在读女大学生志愿者宋某某执勤交通防控点时，因其常年在外地读书与曹某互不相认。宋某按规定详细查验人车时曹某不积极配合，曹某报出自己名号和启发宋某后宋某仍要按要求查验，曹某迟迟不能通过交通点，一气之下驾车冲撞卡口，导致宋某撞到受轻伤。

5.习俗延续中的行为固化。农村社会相对封闭，农村家庭属地性强，风俗习惯易于传习因承。从万田村实际情况来看，老年人更受习俗影响，一旦养成生活习惯一般一辈子都不会改变。在今年的新冠肺炎疫情防控工作中，万田村防控工作人员普遍反映老年人工作不好做，老年人惯常以自以为正确丰富的生活经验看待新事物。不少老年人在本地生活了一辈子，认为本地从来就没有大疫情，新冠疫情也不会传染到万田村来，不要自己把自己吓到了。老年人爱串门爱拉家常，新冠疫情防控初期不听劝阻走人户情况时有发生。72岁陈某某老人开具出行条上街购物时，因在超市商场吸烟取下口罩，商场人员和旁人劝阻不听反而出言骂人，被街道社区疫情防控工作人员送回万田村村委会接受教育劝导。

三、研究结论与建议

（一）结论

1.对农民开展问卷调查时，不能迷信问卷结果。农民被村委会干部便利“赶”来填写问卷心里本就不舒服，只想尽快了事。在万田村调研时，我就发现一些村民收到问卷后，不等我介绍完问卷调研性质、目的、与农民利害关系和填写要求等情况，他们已经快速填写完问卷。农民有顾忌，自己不能控制答卷行为结果，害怕参加问卷填写会得罪干部等招致利益受损，只想当然按好的选。农民整体上现代公民性弱，往往会以自己利益得失来判定村委班子干部工作好坏，问卷中对村委工作评价与其他相关项逻辑上存在突出背反。根据这次万田村调研问卷调查经验，在农民中不要下车伊始就开展问卷调查，要等到入户访谈和农民熟识或被农民了解后，再辅之以技术性措施针对性开展问卷调研，这样真实性才可能得到基本保障。

2.强互惠理论能够很好地满足对农民参与基层治理行为的研究需要。强互惠者、合作者、自私者分类在广度上能够涵盖所有农民，保证了研究对象的全覆盖。强互惠者、合作者、自私者群体特征易于甄别，只要花时间选择一个有标本意义的自然社的农民展开深入调研，在乡镇村社干部的帮助下，再从全村范围内选择一些有典型分类特征的村民综合研判，可以比较准确地确定强互惠者、合作者、自私者群体人员构成，对问卷调查和其他量表测量分析提供分类指导帮助。农村开始出现强互惠者群体，这批人是引领农村社区走向现代化治理的核心标示性力量。

3.中国农民生活的本质可以说是为了家庭利益的维护和发展。在具体的村社治理过程中，家庭利益使得农民可能不会为村社公共事务的治理而付诸行动，甚至会对部分政府治理行为产生抵制和对抗。近年来国家在农村公共政策层面的投入，对于农民权利的积极赋予，公共资源以政府投放的形式向农村的适度优惠，参与基层公共事务优化基层治理绩效给农民带来巨大利益，使得农民又渴望参与公共治理。新时代亟需回应和面对当前农村治理领域中的家庭利益和公共治理需求逻辑与矛盾，很明显这就需要国家政权一政府的适度介入，而不是走回集体化时期的老路子。即政府要在村社基层治理领域发挥主体功能，形成新的权威认同，以弥补当前乡村基层治理主体缺位，以稳定农村经济社会基本面和基层治理格局。但国家政权不应该介入到农民的日常生活私人领域，并逐渐赋新培育农民自治管理公共事务能力。

（二）建议

万田村新冠肺炎疫情防控作为标本，为研究农村村社层面的基层治理提供了观察“窗口”。万田村新冠肺炎疫情防控事实充分证明了中国村社基层治理能力现代化关键在于培育提升农民主动参与意愿和行为能力。

1.提升乡镇政府治理能力

农村土地下户农民自主生产经营，农民从高度集体化管理转变为分散个体化经营，特别是上世纪90年代末以来，农业税费的取消、生育控制的放松，乡镇政府代表的国家权力从乡村大幅度退缩，农民以家庭为单位的原子化、个体化、分散化急剧扩张。农民在经济上获得自主性突破的同时，而现代公民意识并没有养成，群体国家社会意识反而严重退化，造成农民只关注自己家庭的生产经营和经济发展而不愿意参与公共事务，严重缺失公共治理主体意识。农村两委与国家政权和农村社会的关系一直没有得到合理性的建构，村民自治组织在组织村民参与自主管理方面能力也比较欠缺，在农村基层治理方面发挥的作用还比较受限。农村社会存在的其他经济组织和社会组织只能在生产生活个别方面发挥作用，对农村公共决策和公共治理方面的影响有限。实际上，农村在本世纪初10来年时间里治理主体弱化虚化缺失状态愈演愈烈，农村治理环境恶劣，乡村治理体系一度坍塌，治理能力积贫积弱。近年来国家对“三农”的投入力度加大后，经济资源和民生实惠大量进入乡村，农民急需参与基层治理参与公共事务，但长期以来与政治关系的边缘化又使农民只能分散化自利化参与乡村公共事务。

乡镇政府“资源分配”角色决定了乡镇政府成为农村治理的最权威主体，无论是万田村还是其他村的实践都证明了乡镇政府在农村治理中扮演着最为主要和最难以代替的角色。从国家战略宏观层面来看，政府是推动我国逐步现代化的主要力量，这一基本国情决定了国家在未来一段时期内仍会对社会、经济、文化等领域进行深度介入，不断推动社会、经济和文化等领域的现代化。从基层乡村治理微观层面来看，乡镇政府承担着介入、影响和改造农村的重任，在担任“服务提供者”过程中必然要介入乡村社会发展过程，引导和改造农民参与基层治理行为。国家治理体系和治理能力现代化建设，乡镇政府治理能力与权威的构建是极为重要的基础性环节，重建乡镇政府能力与权威的过程也是塑建农民参与能力的现代化进程。

提升乡镇政府治理能力，首先需要赋予乡镇政府足够的资源和权力。乡镇政权的权责失衡问题早已存在，制约了乡镇政府治理能力，导致乡镇政府治理权威流失。乡镇政府有了足够的资源和权力，才能与目标责任相匹配，才能落地上级政府的指令和政策，其关键在于“权责一致”，财权、执法权应与事权相匹配。其次，提升乡镇政府治理能力，应在政府治理模式上着力变革和创新。万田村所在的沙滩镇党委政府提出了建设现代责任制政府的改革发展目标，在公开、公正、法治、参与、有效政府建设上取得了长足进步，建立了比较完善的政务公开、财政制度、采购制度、司法调解、考核等制度机制。在新冠肺炎疫情防控调研过程中，我们发现基层群众较少参与公共事务的讨论与决策，政府对基层群众的意见与建议回应不及时，新冠疫情防控要求措施主要依靠行政命令、管制等硬性手段加以落实。沙滩镇新冠疫情防控的行政化强制反映了我国乡镇治理理模式和治理手段的简单化。乡镇政府治理在公共品供给上应有意识征询采纳与统合基层群众意见，让基层群众有参与感成就感，以“公共品”利益吸引引导基层群众，培育农民参与能力。沙滩镇政府将道路、水库、自来水管网等基础设施后期管理与维护下放至农民，同村的群众有竞争、监督和提意见建议的权利，公共资源利益让村民就近普惠式享有，激发了农民关注公共利益参与公共管理积极性，取得了农民获实惠、政府得口碑、治理赢发展的多赢局面。

2.推进农村基层民主治理

当前农村基层治理体系主要包括两个治理主体：乡镇政权和村级组织，两者共同构成“乡镇政权一村级组织”治理体系。村党支部委员会和村民自治组织作为村级治理的两个公共权威主体，需要在回应性、责任性、有效性、参与性方面做出提升，以基层治理制度完善和创新，保障农民的参与权、知情权与决策权，更加迅速地回应村民的需求与意见，以民主化治理为农民参与基层公共事务提供直接学习实践平台。

现代民主是多元民主，我国农村阶层的分化也为多元化民主提供了现实土壤。当前农民利益追求的多样化必然会出现利益表达的多样化，必然希望有途径可以表达和实现自己的利益，多元化民主的基层治理主体和体系会非常有利于吸纳农民群体意见，农民也会在多元体系中找到利益攸关者而激发参与热情和增强行为能力。首先，在农村“乡镇政权一村级组织”治理体系中，村民自治组织在配合乡镇政府落实政务的同时，乡镇政府应尊重村民自治组织在村民自治事务中的独立性，构建更加平衡的“乡镇政府一村民自治组织”关系，让村民自我管理的权利通过村民自治组织平台得到实现。其次，除乡镇政府和村级组织外，农村治理应充分调动和发挥村社乡贤、农民精英、民间社会经济组织的作用，也可以把外来企业、外来社会组织吸纳到农村基层治理中来。通过召开民主协商会议或设立常态化政策与民意咨询机构的形式，广开言路、集思广益，以有利于获取民众真实的意见与信息，在提升治理绩效的过程中提升农民参与行为能力。

农民关注点在哪里，基层治理民主化方向就在哪里。毋容置疑，民生问题、环境问题就是当前农民最为关注的问题。万田村新冠肺炎疫情防控就是攸关村民健康和财产安全的重大民生问题和环境问题。乡镇和村组织宣传发动到位，农民迅速认识到疫情防控是公共事件，农民直观地把公共治理与自己利益紧密结合。从万田村新冠疫情防控治理实践来看，农民作为“天生的政治人”有强烈的参与公共事务的愿望，只不过受条件抑制压抑了参与欲望。万田村在疫情防控交通卡点设置、防疫消杀区域、入户排查时间选择上充分发动居民献计献策，充分尊重农民群众意见，对群众反映的问题和举报的事项及时回应与化解矛盾，结果防控效果非常好。万田村新冠疫情防控治理实践也说明，民生环境领域是推进基层治理民主化发展的最佳切入点，也是农民参与公共治理的最好示范培育基地。

3.引导农民参与行为

强互惠理论对于分析农民参与行为具有较强的指导意义，有利于在实践中精准识别与引导农民主动参与公共治理。为提升农民参与基层治理行为的主动性，农村社区需要针对强互惠者、合作者、自私者采取不一样的分类提升参与引导。

构建强互惠者认可机制，稳定强互惠行为发生。强互惠者参与农村社区治理的主动性最强，在农村基层治理中示范带动能力强大。虽然农村社区内强互惠者很少，但强互惠者可以凭借其社会地位、经济地位、激起群体中其他成员共同对不道德行为、损害公共利益的行为施加舆论压力或社会经济压力，能较好地维持社区稳定发展。如万田村董某钱修饮水池解决27户91人用水困难，花50余万元拓宽修缮村道路、捐助防疫物资等，在村民中影响非常大。强互惠者因为爱说公道话办公道事也容易招惹小人，因此需要构建对强互惠者的认可机制，激励强互惠者大胆作为，以稳定持续在社区内产生强互惠行为。

增强合作者责任感，提升参与社区治理高度。合作者在农村社区中占比较大且参与社区治理的主动性强，但他们缺乏对社区的责任感，还不能站在现代文明价值观的高度参与农村基层治理，因此需要乡镇政权和村级组织这两个农村社区权威主体多方提升合作者参与的水平。一方面，加强与合作者的交流与沟通,充分了解他们的不同需求，为他们办实事，开展多元的社区治理活动，提升他们的归属感和幸福感；另一方面，改变单一的合作者参与基层治理方式，逐渐减少单一的举手法参与，引导合作者建设性全方位参与农村基层治理。

多方位引导自私者参与，确保村社工作开展。自私者总是希望分享社区内共同的劳动成果但却逃避责任，长期以往损坏社区公平正义，当务之急需要将自私者转变为合作者，甚至强互惠者，需要多方面引导提升自私者参与村社治理主动性行为的能力。